• 《中华人民共和国旅游法》解读八
    信息来源:  作者:  发布时间:2017-07-03  字体+ | 字体-
    第八章 旅游纠纷处理

    本章共4条,对旅游纠纷的处理,作了以下四个方面的规定:一是县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构受理旅游投诉,并进行处理或者移交有关部门处理;二是旅游者与旅游经营者发生纠纷后,可以通过协商、调解、仲裁、诉讼等途径解决;三是消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织可依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解;四是纠纷中旅游者一方人数众多并有共同请求的可推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼等活动。
    第九十一条 县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉,应当及时进行处理或者移交有关部门处理,并告知投诉者。
    【本条主旨】
    本条是关于政府指定或者设立统一的旅游投诉受理机构及其工作职责的规定。
    【本条释义】
    本条共一款,对县级以上人民政府指定或者设立统一的旅游投诉受理机构及其工作职责作了规定。
    一、对旅游投诉受理机构及其工作职责作出规定的必要性
    旅游消费是最终的消费,也是大众化的消费。因此,旅游者在旅游活动中,难免发生其合法权益受到损害的情况。由于旅游业包括吃、住、行、游、购、娱六大要素,涉及一百一十多个行业,同时还涉及工商、安监、公安、消防、卫生、交通、质监等二十多个政府部门的职责。当旅游者在旅游过程中其合法权益受到损害,需要向政府有关部门进行投诉时,往往会遇到不知道向哪个部门投诉的现象,如在旅游过程中购买了假冒伪劣商品等,导致其合法权益得不到及时有效的维护。所以本法在对旅游业管理体制的规定上,采取了与其他许多法律略有不同的规定方式,即没有规定由一个主管部门负责旅游业的监督管理工作,而是明确在中央一级,由国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调;在地方,则明确由县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。因此,有关旅游者投诉的受理、处理等工作,也需要作出相应的规定,以切实维护旅游者的合法权益。
    二、关于旅游投诉受理机构及其工作职责
    根据本条的规定,县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉,应当及时进行处理或者移交有关部门处理,并告知投诉者。这一规定包含以下两个方面的内容:
    第一,关于旅游投诉受理机构。所谓旅游投诉受理机构,是指专门负责接受、处理旅游者旅游投诉的政府机构。按照本条的规定,县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。这一规定包含两层意思:一是一级政府只能有一个统一的旅游投诉受理机构,即这个机构对外代表本级政府统一受理旅游投诉,而不应当有两个或者两个以上的旅游投诉受理机构;二是这个旅游投诉受理机构,既可以由政府在现有的投诉受理机构中指定,也可以是新设立的专门负责旅游投诉受理的机构。
    第二,关于旅游投诉受理机构的工作职责。县级以上人民政府在指定或者设立统一的旅游投诉受理机构时,应当明确该机构的工作职责。按照本条的规定,旅游投诉受理机构的工作职责包括以下两个方面:一是受理旅游投诉。即旅游者向政府提出的旅游投诉,统一由旅游投诉受理机构受理。旅游投诉受理机构应当建立旅游投诉受理的规章制度,健全相关工作机制,明确相关工作职责,切实做好旅游投诉的受理工作。二是开展相关的处理工作。旅游投诉受理机构在接到旅游者提出的旅游投诉以后,应当根据本级政府确定的职责,及时进行处理,或者移交有关部门进行处理,并将相关情况告知投诉者。
    需要说明的是,国家旅游局于2010年5月5日发布了《旅游投诉处理办法》,对旅游投诉的受理机构、管辖、受理、处理等作了规定。如该办法规定,旅游投诉应当符合下列条件:一是投诉人与投诉事项有直接利害关系;二是有明确的被投诉人、具体的投诉请求、事实和理由。旅游投诉一般应当采取书面形式,一式两份,并载明下列事项: (1)投诉人的姓名、性别、国籍、通讯地址、邮政编码、联系电话及投诉日期; (2)被投诉人的名称、所在地; (3)投诉的要求、理由及相关的事实根据等。由于该办法制定于本法通过以前,且该办法属于国家旅游局发布的部门规章,在本法施行以后,县级以上人民政府应当根据本法的原则和精神,参照该办法的有关内容,结合本地实际情况,通过制定地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件的形式,对旅游投诉的受理、处理工作进行规范,保证旅游投诉受理、处理工作的有序开展,切实维护旅游者的合法权益。
    第九十二条 旅游者与旅游经营者发生纠纷,可以通过下列途径解决:
    (一)双方协商;
    (二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解;
    (三)根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;
    (四)向人民法院提起诉讼。
    【本条主旨】
    本条是关于旅游者与旅游经营者之间纠纷解决途径的规定。
    【本条释义】
    本条共一款,对旅游者与旅游经营者之间纠纷的解决途径作了规定。
    一、对旅游纠纷解决途径作出规定的必要性
    所谓纠纷解决途径,也称纠纷解决方式,是指旅游者与旅游经营者之间发生纠纷以后,通过什么途径或者采取什么方式解决彼此之间的争议。
    旅游者与旅游经营者都是旅游活动的参与者,在彼此的合作、交易过程中,因各种主客观因素,难免产生这样或者那样的争议,正如经济社会生活中的其他领域经常发生纠纷一样。旅游者与旅游经营者发生纠纷,属于正常的社会现象,而并不是什么大逆不道、惊世骇俗之事。从立法机关的角度考虑,一方面需要平静、理性地看待旅游者与旅游经营者之间的纠纷;另一方面则要在法律制度的设计上,为这些纠纷的处理作出相应的制度安排,设立相应的纠纷解决途径,建立相应的纠纷处理机制。因此,对旅游者与旅游经营者之间的纠纷解决途径作出规定,对于保障旅游者与旅游经营者的合法权益,及时处理旅游者与旅游经营者之间的纠纷,维护旅游市场秩序乃至构建和谐社会,具有重要的意义。
    从目前我国法律规定来看,纠纷的解决途径或者方式,主要有两类:一类是诉讼方式。所谓诉讼方式,是指当事人之间发生纠纷后,将纠纷提交到司法机关即人民法院,由法院依据法律的规定进行审理裁决解决纠纷。另一类是非诉方式。所谓非诉方式,是指当事人之间发生纠纷后,不将纠纷提交到法院解决,而是通过其他的方式如自行和解、第三人调解或者申请仲裁等方式解决纠纷。本条对旅游者与旅游经营者之间纠纷解决途径的规定,概括了我国目前纠纷处理的四种途径。这样规定,有利于旅游者与旅游经营者之间发生纠纷后,方便选择符合自己意愿的纠纷处理方式,及时开展纠纷处理的相关工作,以维护自己的合法权益。
    二、关于协商解决纠纷
    所谓协商,是指发生争议的当事人之间,在自愿、平等的基础上,通过互谅互让的友好商量来解决双方之间存在的纠纷。当事人之间通过协商解决纠纷,是我国法律所提倡和鼓励的,有利于维护当事人之间的友好合作关系,有利于节省社会资源特别是司法资源,有利于促进和谐社会的构建。根据本条的规定,旅游者与旅游经营者发生纠纷,可以通过“双方协商”的途径解决。
    旅游者与旅游经营者之间发生纠纷以后,通过协商的方式解决彼此之间的纠纷,需要遵循一定的法律原则。这些原则包括以下几个方面:
    第一,自愿原则。我国民法通则第四条中规定,民事活动应当遵循“自愿”的原则。所谓自愿原则,是指民事权利义务的确定、当事人权利的处分等事项,由当事人通过协商自愿决定。自愿原则是民事法律中民事主体意思自治原则的反映,体现了民事活动的基本特征,其核心内容是民事法律关系如合同的形成以及通过合同形成的权利义务关系等,尊重当事人的意愿,由当事人在法律允许的范围内自愿约定和处分,他人不得干预。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当遵循自愿原则,即充分尊重旅游者与旅游经营者的意愿,任何单位和个人不得非法干预。
    第二,平等原则。所谓平等原则,是指旅游者与旅游经营者之间的法律地位平等,在旅游服务合同的订立、履行、责任承担等过程中,是平等的当事人。民法通则第三条中规定,当事人在民事活动中的“地位平等”;合同法第三条中也规定,合同当事人的“法律地位平等”。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当遵循平等原则,即旅游者与旅游经营者不论具有何种身份、拥有何种经济实力,相互之间的法律地位都是平等的,都是独立的、平等的当事人,没有高低、从属之分,一方当事人不得将自己的意志强加给另一方当事人。
    第三,公平原则。所谓公平原则,是指当事人之间在订立合同、处理纠纷时,应当合理确定双方之间的权利与义务,使双方的权利义务在总体上是对等的、平衡的。民法通则第四条中规定,民事活动应当遵循“公平”的原则。合同法第五条规定,当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当遵循公平原则,即旅游者与旅游经营者之间的纠纷,应当根据公平的原则合理确定双方的责任,而不能倚仗自己的优势条件,或者采取不正当手段,自己不承担任何责任,强迫对方当事人独自承担全部责任等。
    第四,诚实信用原则。所谓诚实信用原则,是指在订立、履行合同以及处理合同纠纷的过程中,当事人都要遵循商业行为的基本道德规范,以诚待人、守信做事,以善意的方式履行合同,以互谅互让的方式处理纠纷。民法通则第四条中规定,民事活动应当遵循“诚实信用”的原则。合同法第六条规定,当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当遵循诚实信用原则,即旅游者与旅游经营者之间的纠纷,应当讲诚实、守信用,不允许通过欺诈、蒙骗等不当手段牟取利益。
    第五,遵守法律和不损害公共利益原则。遵守法律和不损害公共利益原则,也称为公序良俗原则或者禁止权利滥用原则,即在当事人实施民事行为,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害社会经济秩序和公共利益。民法通则第六条、第七条以及合同法第七条中都规定,民事活动“必须遵守法律”, “应当尊重社会公德”,不得“损害社会公共利益”“扰乱社会经济秩序”。通过协商的方式解决旅游纠纷,应当贯彻遵守法律和不损害公共利益原则,即旅游者与旅游经营者之间的纠纷,应当在符合法律规定、符合商业道德、不损害社会公共利益的前提下予以友好解决。如本法第十四条中明确规定,旅游者在解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益等。
    三、关于调解解决纠纷
    所谓调解,是指发生争议的当事人在双方自愿的基础上,请第三人居中进行调解从而解决纠纷的一种方式。通过调解途径解决纠纷,具有当事人自愿、程序简便、迅速等特点,是我国法律所提倡和鼓励的,有利于及时化解当事人之间的矛盾和纠纷。本法第九十三条专门就解决旅游纠纷作了规定,即消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。
    四、关于仲裁解决纠纷
    所谓仲裁,是指发生争议的双方当事人,根据其在争议发生前或争议发生后所达成的协议,自愿将该争议提交中立的第三方进行裁判的争议解决方式。仲裁是解决纠纷的一种重要方式,具有当事人自愿、程序简便、迅速等特点。根据仲裁法第二条的规定,平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,可以仲裁。旅游者与旅游经营者之间发生纠纷,通过仲裁方式解决的,应当注意以下几个方面:
    第一,遵循当事人自愿原则。旅游者与旅游经营者采用仲裁方式解决旅游纠纷,应当双方自愿,达成仲裁协议。没有仲裁协议,一方申请仲裁的,仲裁委员会不予受理。当事人达成仲裁协议,一方向人民法院起诉的,人民法院不予受理,但仲裁协议无效的除外。仲裁协议是双方当事人自愿将已经发生或可能发生的争议提交仲裁解决的书面协议,包括仲裁条款和仲裁协议书两类。
    第二,一裁终局制度。仲裁实行一裁终局制度,即仲裁裁决一经仲裁庭作出即为终局裁决。当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的,仲裁委员会或者人民法院不予受理。当事人应自动履行仲裁裁决,一方当事人不履行,另一方当事人可向人民法院申请强制执行。但是,当仲裁裁决被人民法院依法裁定撤销或者不予执行的,当事人就该纠纷可根据重新达成的仲裁协议申请仲裁或者向人民法院起诉。
    第三,仲裁的申请和受理。 (1)申请。根据仲裁法的规定,当事人申请仲裁应符合下列条件:有仲裁协议,有具体的仲裁请求和事实、理由和属于仲裁委员会的受理范围。当事人申请仲裁,应当向仲裁委员会递交仲裁协议、仲裁申请书及副本。 (2)受理。仲裁委员会自收到仲裁申请书之日起5日内,认为符合受理条件的,应当受理,并通知当事人;认为不符合受理条件的,应当书面通知当事人不予受理,并说明理由。仲裁委员会受理仲裁申请后,应当在仲裁规则规定的期限内将仲裁规则和仲裁员名册送达申请人,并将仲裁申请书副本和仲裁规则、仲裁员名册送达被申请人。被申请人应当在规定的期限内提交答辩书,并由仲裁委员会按规定将答辩书副本送达申请人。被申请人未提交答辩书的,不影响仲裁程序的进行。
    第四,仲裁庭的组成。仲裁庭可以由3名仲裁员或者1名仲裁员组成。由3名仲裁员组成的,设首席仲裁员。当事人约定由3名仲裁员组成仲裁庭的,应当各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定1名仲裁员,第3名仲裁员由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定。第3名仲裁员是首席仲裁员。当事人约定由1名仲裁员成立仲裁庭的,应当由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定仲裁员。当事人没有在仲裁规则规定的期限内约定仲裁庭的组成方式或者选定仲裁员的,由仲裁委员会主任指定。
    第五,仲裁审理。 (1)开庭。根据仲裁法的规定,仲裁应当开庭进行。当事人协议不开庭的,仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书以及其他材料作出裁决。仲裁不公开进行。当事协议公开的,可以公开进行,但涉及国家秘密的除外。仲裁委员会应当在仲裁规则规定的期限内将开庭日期通知双方当事人。当事人有正当理由的,可以在仲裁规则规定的期限内请求延期开庭。申请人经书面通知,无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的,可以视为撤回仲裁申请。被申请人经书面通知,无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的,可以缺席裁决。 (2)和解。当事人申请仲裁后,可以自行和解。达成和解协议的,可以请求仲裁庭根据和解协议作出裁决书,也可以撤回仲裁申请。当事人达成和解协议,撤回仲裁申请后反悔的,可以根据仲裁协议申请仲裁。 (3)调解。仲裁庭在作出裁决前,可以先行调解。当事人自愿调解的,仲裁庭应当调解。调解达成协议的,仲裁庭应当制作调解书或者根据协议的结果制作裁决书。调解书与裁决书具有同等法律效力。调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解书由仲裁员签名,加盖仲裁委员会印章,送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后,即发生法律效力。在调解书签收前当事人反悔的,仲裁庭应当及时作出裁决。调解不成的,应当及时作出裁决。 (4)裁决。裁决应当按照多数仲裁员的意见作出,少数仲裁员的不同意见可以记入笔录。仲裁庭不能形成多数意见时,裁决应当按照首席仲裁员的意见作出。仲裁庭仲裁纠纷时,其中一部分事实已经清楚,可以就该部分先行裁决。裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、仲裁费用的负担和裁决日期。裁决书由仲裁员签名,加盖仲裁委员会印章。裁决书自作出之日起发生法律效力。
    第六,申请撤销仲裁裁决。申请撤销仲裁裁决是通过司法诉讼手段对仲裁行为实行监督的程序。根据仲裁法的规定,当事人提出证据,证明裁决具有没有仲裁协议、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序等情形的,可以自收到裁决书之日起6个月内,向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。人民法院应当在受理撤销裁决申请之日起2个月内作出撤销裁决或者驳回申请的裁定。人民法院受理撤销裁决的申请后,认为可以由仲裁庭重新仲裁的,通知仲裁庭在一定期限内重新仲裁,并裁定中止撤销程序。仲裁庭拒绝重新仲裁的,人民法院应当裁定恢复撤销程序。
    第七,仲裁裁决的执行。根据仲裁法的规定,当事人应当履行仲裁裁决。一方当事人不履行的,另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受申请的人民法院应当执行。被申请人提出证据,证明仲裁裁决具有当事人在合同中没有订有仲裁条款或者事后没有达成书面仲裁协议、裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁机构无权仲裁、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序、裁决所根据的证据是伪造等情形的,经人民法院组成合议庭审查核实,裁定不予执行。当事人可以根据双方达成的书面仲裁协议重新申请仲裁,也可以向人民法院起诉。
    五、关于诉讼解决纠纷
    所谓诉讼,俗称“打官司”,就是指发生争议的当事人,向人民法院提起民事诉讼,由人民法院依法审理和判决,从而解决纠纷的一种方式。
    旅游者与旅游经营者之间发生纠纷,通过诉讼方式解决争议的,应当按照民事诉讼法的规定进行。根据民事诉讼法的规定,向人民法院起诉的,应当向人民法院递交起诉状,并按照被告人数提交副本,同时必须符合下列条件: (1)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织; (2)有明确的被告; (3)有具体的诉讼请求和事实、理由; (4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,并告知对方当事人。起诉状应当记明下列事项: (1)原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式,法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式; (2)被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息,法人或者其他组织的名称、住所等信息; (3)诉讼请求和所根据的事实与理由; (4)证据和证据来源,证人姓名和住所。
    当事人可以委托1至2人作为诉讼代理人。下列人员可以被委托为诉讼代理人: (1)律师、基层法律服务工作者; (2)当事人的近亲属或者工作人员; (3)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。委托他人代为诉讼,必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。
    民事诉讼实行“谁主张,谁举证”原则,即当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。如果当事人对自己的主张不能举证证明,其主张就不能成立。民事诉讼实行“两审终审”制度,即当事人不服第一审人民法院作出的未发生法律效力的判决和裁定,可以依法提请上一级人民法院对案件重新进行审理。根据民事诉讼法第一百六十四条的规定,当事人不服地方人民法院第一审判决的,有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服地方人民法院第一审裁定的,有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。
    按照民事诉讼法的规定,发生法律效力的民事判决、裁定,当事人必须履行;一方拒绝履行的,对方当事人可以向人民法院申请执行,也可以由审判员移送执行员执行。发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。执行工作由执行员进行,执行员接到申请执行书或者移交执行书,应当向被执行人发出执行通知,并可以立即采取强制执行措施。被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况,并有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产,有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产等。
    第九十三条 消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。
    【本条主旨】
    本条是关于旅游纠纷调解的规定。
    【本条释义】
    本条共一款,对消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解作了规定。
    一、对旅游纠纷调解作出规定的必要性
    调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式,被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天,调解的作用愈显重要。党和国家历来高度重视调解工作,注重发挥调解的作用。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出,要“更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。国家立法机关除了制定专门的人民调解法外,还在民事诉讼法、仲裁法、劳动争议调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等法律中对调解解决纠纷作了明确规定。当然,在诉讼、仲裁程序中进行调解,属于诉讼、仲裁程序的特定步骤,与本法所规定的调解解决旅游纠纷作为一项独立的纠纷解决方式有所不同。
    旅游者与旅游经营者之间发生的纠纷,在性质上属于人民内部矛盾。通过调解方式解决彼此之间的争议,有利于及时化解矛盾、解决纠纷,有利于维护社会稳定、促进社会和谐。本法第九十二条关于旅游者与旅游经营者之间纠纷解决途径的规定中,明确将调解方式规定为一种纠纷解决途径。因此,本条对旅游纠纷的调解作出规定,明确具体要求。
    二、关于旅游纠纷调解的具体要求
    根据本条的规定,消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。调解解决旅游纠纷,包括以下几个方面:
    第一,关于调解的主体。按照本条的规定,调解的主体有三类:
    1消费者协会。根据消费者权益保护法的规定,消费者协会是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。消费者协会承担包括“受理消费者的投诉,并对投诉事项进行调查、调解”在内的职责。
    2旅游投诉受理机构。按照本法第九十一条的规定,县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。旅游投诉受理机构可以对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。
    3有关调解组织。根据人民调解法的规定,人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会,企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。有关调解组织可以对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。
    第二,关于调解的原则。按照本条的规定,消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解,应当遵循以下两个原则。
    1当事人自愿原则。所谓当事人自愿原则,是指消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织开展调解工作,必须是在双方当事人自愿的基础上进行。即旅游者与旅游经营者之间发生纠纷以后,是否需要进行调解、由哪个组织进行调解等,都要由当事人自愿决定,消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织不能强行进行调解。同时,当事人的自愿,必须是旅游者与旅游经营者双方当事人都是自愿的,而不能一方当事人愿意调解、另一方当事人不愿意调解。当事人一方明确拒绝调解的,不得调解。如果消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方当事人或者一方当事人不愿意调解的情况下,强行进行调解,或者在调解不成的情况下按照自己的主张强行制作调解书等的,都是属于违背当事人自愿原则的行为。此外,不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。
    2合法调解原则。所谓合法调解原则,是指消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织开展调解工作,必须依照法律、法规的规定,不得违反法律、法规。合法调解原则要求调解活动必须以事实为根据、以法律为准绳,而不能事实不清、是非不分,哪一方当事人强势就帮哪一方。如某旅行社在组团时向旅游者声称,旅行期间住宿安排为全程五星级酒店、双人标准间,并体现在双方之间签订的旅游服务合同中,但实际执行是全程安排三星级酒店,四人一个房间,旅行结束后,旅游者要求旅行社退还多收的费用,由此发生纠纷,并请求调解。在此纠纷中,调解者应当充分听取当事人的陈述,查明双方之间合同的约定内容、旅游者交纳费用的标准、旅行中实际住宿安排等情况,如果情况属实,应当讲解有关法律、法规和国家政策,耐心疏导,在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案,帮助当事人自愿达成调解协议。总之,消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解,应当坚持原则、明法析理、主持公道,同时要防止矛盾激化,引发不必要的事端。
    第九十四条 旅游者与旅游经营者发生纠纷,旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。
    【本条主旨】
    本条是关于旅游者一方推选代表人参加纠纷解决活动的规定。
    【本条释义】
    本条共一款,对旅游者与旅游经营者发生纠纷时旅游者一方人数众多并有共同请求的可推选代表人参加纠纷解决活动作了规定。
    一、规定旅游者一方人数众多且有共同请求可推选代表人参加纠纷解决活动的必要性 在现实生活中,有一些案件涉及许多人的权益,如因环境污染造成的损害案件、因食物中毒造成的伤害案件、因销售假冒伪劣商品侵犯消费者权益案件,等等。这类案件的一个主要特点是,当事人一方的人数众多。在这种情况下,应当如何处理纠纷,既涉及当事人权益的问题,又涉及处理机关相关资源的合理调配问题。如果让人数众多的一方当事人的所有人员都参加到纠纷解决过程中来,可能会产生有的当事人无法到场发表意见,导致纠纷解决过程拖长的情况;如果将纠纷进行分拆,人数众多一方的当事人,分别与另一方当事人进行一对一的纠纷解决办法,又会产生耗时费力的问题,而且在处理结果上可能产生差别甚至矛盾的现象。
    对此,我国在1991年制定的民事诉讼法中,设立了代表人诉讼的制度,即当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼,代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力。这一制度对于快速处理当事人一方人数众多的共同诉讼,节省司法资源,发挥了重要的作用。此后,我国在2007年12月制定的劳动争议调解仲裁法、2009年6月制定的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法中,分别对劳动争议、农村土地承包经营纠纷中当事人一方人数众多的解决方式作了规定。如劳动争议调解仲裁法第七条规定,发生劳动争议的劳动者一方在10人以上,并有共同请求的,可以推举代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第十九条第一款中规定,农村土地承包经营纠纷仲裁的申请人、被申请人为当事人;当事人一方人数众多的,可以推选代表人参加仲裁。此外,最高人民法院在2003年1月以法释〔2003〕2号文发布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》中也规定,在证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件中,原告人数众多的可以推选2至5名诉讼代表人。
    在旅行社组团旅游中,一旦发生纠纷,旅游者一方往往人数较多。因此,为了方便、快捷解决争议,本条规定了旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。
    二、关于旅游者一方人数众多并有共同请求可推选代表人参加纠纷解决活动的具体要求 根据本条的规定,旅游者与旅游经营者发生纠纷,旅游者一方人数众多并有共同请求的,可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。推选代表人参加纠纷解决活动,包括以下几个方面的具体要求:
    第一,可以推选代表人的一方当事人,只能是旅游者。在旅游者与旅游经营者之间发生纠纷后,可以推选代表人参加纠纷解决活动的,只能是旅游者一方,旅游经营者一方不能推选代表人。同时,推选的代表人,只能从作为一方当事人的旅游者中间产生,而不能在旅游者以外的其他第三人中产生。至于可以推选多少人作为代表人,法律没有明确规定。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的规定,在民事诉讼中,代表人为“二至五人”.
    第二,旅游者一方推选代表人的条件之一,是“人数众多”。至于人数众多的具体认定标准,法律没有明确规定。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的规定,在民事诉讼中,“当事人一方人数众多”为“一般指十人以上”。此外,我国劳动争议调解仲裁法第七条也规定为“劳动者一方在十人以上”。因此,可以参照上述规定,将“人数众多”理解为“十人以上”。当然,在通过协商、调解、仲裁方式解决旅游纠纷时,还需要依据当事人之间的协议或者有关调解、仲裁的规定来进一步确定。
    第三,旅游者一方推选代表人的条件之二,是“有共同请求”。所谓有共同请求,是指当事人的请求标的为共同的或者属于同一种类的。如某旅行社发布信息,称将于春节前组团去某国旅游,人数满60人即可成团出行,但最终只有30人报名参加并与旅行社签订合同、交纳费用,于是旅行社宣布取消该次旅游活动、解除已经签订的合同,但没有向旅游者退还已收取的费用,这30名旅游者一起向法院起诉要求旅行社退还收取的费用。
    第四,代表人参加纠纷解决的活动,对其所代表的当事人发生效力。这里讲的代表人的活动,主要是指参加纠纷解决过程中的程序性活动,如提供证据、提出管辖异议、进行辩论、申请证据保全、申请顺延期间等不涉及当事人实体权利的行为。这是因为,对实体权利的处分,是法律赋予民事权利主体的重要权利,未经当事人授权,他人无权代为处分。因此,凡涉及当事人实体权利的活动,如变更、放弃请求或者承认对方当事人的请求,进行和解等,必须经被代表的当事人同意,否则将构成对被代表的当事人的权利的侵犯。对此,我国民事诉讼法第五十三条中作了明确的规定,即“代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,进行和解,必须经被代表的当事人同意”.
    第五,代表人可以委托代理人参加纠纷解决活动。代表人参加旅游纠纷解决活动,既可以自己亲自参加,也可以委托代理人参加。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》的规定,在民事诉讼中,“每位代表人可以委托一至二人作为诉讼代理人”。根据民事诉讼法第五十九条的规定,委托他人代为诉讼,必须向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书必须记明委托事项和权限。诉讼代理人代为承认、放弃、变更诉讼请求,进行和解,提起反诉或者上诉,必须有委托人的特别授权。

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